La Fermeture Anticipée des Établissements Thermaux pour Motif Sanitaire : Cadre Juridique et Implications

La fermeture anticipée d’un établissement thermal pour motif sanitaire constitue une mesure exceptionnelle qui soulève de nombreuses questions juridiques. Cette situation, bien que rare, s’est intensifiée lors de crises sanitaires, mettant en lumière les tensions entre impératifs de santé publique et continuité économique. Le cadre légal entourant ces fermetures administratives révèle la complexité des rapports entre les pouvoirs publics et les exploitants thermaux. Face aux enjeux sanitaires contemporains, les établissements thermaux, traditionnellement dédiés aux soins, peuvent paradoxalement devenir des lieux à risque nécessitant des mesures restrictives. Cet examen juridique approfondi propose d’analyser les fondements, procédures et conséquences de telles décisions administratives.

Fondements Juridiques des Fermetures Anticipées pour Motif Sanitaire

La fermeture anticipée d’un établissement thermal pour motif sanitaire s’inscrit dans un cadre juridique précis qui relève principalement du Code de la santé publique. Ce dernier confère aux autorités administratives, notamment au préfet et à l’Agence Régionale de Santé (ARS), le pouvoir d’ordonner la fermeture temporaire d’un établissement lorsqu’un danger pour la santé publique est constaté. L’article L. 1431-2 du Code de la santé publique attribue expressément aux ARS la mission de veiller à la qualité et à la sécurité des actes médicaux et des soins dispensés, y compris dans les établissements thermaux.

Le pouvoir de police administrative sanitaire constitue la pierre angulaire de ces décisions. Ce pouvoir trouve son fondement dans la protection de l’ordre public, dont la santé publique représente une composante majeure. La jurisprudence administrative a constamment reconnu la légitimité de telles mesures restrictives, dès lors qu’elles sont proportionnées au risque sanitaire identifié. L’arrêt du Conseil d’État du 22 juin 1951, Daudignac, pose le principe selon lequel les mesures de police doivent être nécessaires et proportionnées.

Outre le Code de la santé publique, le Code général des collectivités territoriales (CGCT) intervient dans ce dispositif juridique. L’article L. 2212-2 du CGCT confère au maire un pouvoir de police générale incluant la prévention des maladies épidémiques ou contagieuses. Cette compétence peut s’exercer à l’égard des établissements thermaux situés sur le territoire communal. Toutefois, en cas d’épidémie d’envergure nationale, ce pouvoir est généralement supplanté par celui du préfet ou du ministre de la Santé.

Critères légaux justifiant une fermeture sanitaire

Pour qu’une fermeture anticipée soit juridiquement valable, plusieurs critères doivent être réunis :

L’existence d’un risque sanitaire avéré ou fortement suspecté
La proportionnalité de la mesure par rapport au risque identifié
Le caractère nécessaire de la fermeture pour prévenir la propagation du risque
L’absence de mesures alternatives moins contraignantes permettant d’atteindre le même objectif

La jurisprudence administrative a précisé ces critères au fil des contentieux. Dans un arrêt du 19 mai 2010, le Conseil d’État a rappelé que les mesures de fermeture temporaire d’établissements recevant du public doivent être strictement proportionnées aux risques sanitaires identifiés. Dans le cas des établissements thermaux, cette exigence est d’autant plus forte que ces structures dispensent des soins reconnus par l’Assurance Maladie, ce qui leur confère un statut particulier au sein du système de santé.

Le cadre juridique s’est considérablement renforcé suite à la pandémie de COVID-19. La loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de COVID-19 a instauré un régime d’exception permettant des fermetures administratives plus rapides et moins soumises au contrôle juridictionnel immédiat. Cette évolution législative a modifié, au moins temporairement, l’équilibre entre protection de la santé publique et liberté d’entreprendre, au profit de la première.

Procédure Administrative de Fermeture et Garanties Juridiques

La procédure administrative encadrant la fermeture anticipée d’un établissement thermal pour motif sanitaire s’articule autour de plusieurs étapes formalisées, garantissant à la fois la célérité de l’action publique et le respect des droits de l’exploitant. Cette procédure débute généralement par une phase de contrôle sanitaire effectué par les agents habilités de l’ARS ou par les services d’hygiène municipaux. Ces contrôles peuvent être programmés dans le cadre de la surveillance régulière des établissements ou déclenchés suite à un signalement ou une suspicion de risque.

Lorsqu’une anomalie grave est constatée, l’autorité administrative compétente – généralement le directeur général de l’ARS ou le préfet – doit respecter le principe du contradictoire avant de prononcer une fermeture. Ce principe, consacré par l’article L. 121-1 du Code des relations entre le public et l’administration, impose que l’exploitant soit mis en mesure de présenter ses observations avant toute décision défavorable. Toutefois, en cas d’urgence sanitaire avérée, l’article L. 121-2 du même code permet de déroger à cette obligation.

La décision de fermeture prend la forme d’un arrêté administratif qui doit être motivé en fait et en droit, conformément à l’exigence posée par la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs. Cette motivation doit expliciter les risques sanitaires identifiés et justifier la nécessité de la mesure de fermeture. L’arrêté doit préciser la durée de la fermeture ou, à défaut, les conditions de réouverture.

Voies de recours pour l’exploitant

L’exploitant d’un établissement thermal confronté à une décision de fermeture dispose de plusieurs voies de recours :

Le recours gracieux auprès de l’autorité ayant pris la décision
Le recours hiérarchique auprès de l’autorité supérieure
Le référé-suspension devant le juge administratif pour obtenir la suspension en urgence de la décision
Le recours pour excès de pouvoir visant à faire annuler la décision

Le référé-liberté, prévu par l’article L. 521-2 du Code de justice administrative, constitue une voie particulièrement efficace lorsque la fermeture porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, comme la liberté d’entreprendre. Dans ce cadre, le juge des référés statue dans un délai de 48 heures, ce qui permet une réponse juridictionnelle rapide, adaptée à l’urgence économique que représente une fermeture.

La jurisprudence administrative a progressivement défini les contours du contrôle exercé sur ces décisions de fermeture. Dans un arrêt du 8 août 2019, le Conseil d’État a réaffirmé que le juge administratif exerce un contrôle entier sur la qualification juridique des faits justifiant une mesure de fermeture pour motif sanitaire. Ce contrôle approfondi constitue une garantie substantielle pour les exploitants, permettant de vérifier non seulement la légalité formelle de la décision mais aussi son bien-fondé matériel.

La Cour européenne des droits de l’homme exerce également une influence sur ce contentieux, notamment à travers sa jurisprudence relative à l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention européenne des droits de l’homme protégeant le droit de propriété. Les mesures de fermeture administrative doivent ainsi respecter un juste équilibre entre les impératifs d’intérêt général et la protection des droits fondamentaux des exploitants.

Responsabilités et Indemnisation des Préjudices

La fermeture anticipée d’un établissement thermal pour motif sanitaire soulève d’épineuses questions de responsabilité et d’indemnisation. Le régime juridique applicable varie selon que la fermeture résulte d’une faute de l’exploitant ou d’une décision administrative préventive sans manquement préalable. Dans le premier cas, la responsabilité de l’exploitant peut être engagée sur plusieurs fondements. Au plan civil, l’article 1240 du Code civil pose le principe général selon lequel tout fait quelconque causant un dommage à autrui oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer.

Lorsque des manquements aux règles d’hygiène sont à l’origine de la fermeture, les curistes ayant subi un préjudice peuvent invoquer la responsabilité contractuelle de l’établissement thermal. En effet, les contrats de cure comportent une obligation implicite de sécurité sanitaire. Cette responsabilité peut être engagée même en l’absence de faute prouvée, sur le fondement de l’obligation de sécurité de résultat reconnue par la Cour de cassation dans plusieurs arrêts concernant les établissements de soins.

Au plan administratif, la fermeture anticipée sans faute préalable de l’exploitant peut ouvrir droit à indemnisation sur le fondement de la responsabilité sans faute de l’administration. La jurisprudence administrative a progressivement reconnu que les mesures de police administrative, même légales, peuvent engendrer un préjudice anormal et spécial ouvrant droit à réparation. L’arrêt du Conseil d’État Couitéas du 30 novembre 1923 a posé les jalons de cette théorie, qui s’est affinée avec l’arrêt Commune de Gavarnie du 22 février 1963.

Modalités d’indemnisation et calcul du préjudice

L’indemnisation du préjudice subi par l’exploitant thermal nécessite une évaluation précise des pertes économiques résultant de la fermeture. Cette évaluation prend généralement en compte :

La perte d’exploitation directement liée à l’interruption de l’activité
Les frais fixes continuant à courir pendant la période de fermeture
Le préjudice d’image pouvant affecter durablement la fréquentation
Les frais engagés pour remédier aux problèmes sanitaires identifiés

La charge de la preuve du préjudice incombe à l’exploitant qui sollicite l’indemnisation. Cette preuve s’appuie généralement sur des documents comptables, des expertises économiques et des éléments de comparaison avec les exercices antérieurs. Les tribunaux administratifs ont développé une jurisprudence nuancée, tenant compte des particularités du secteur thermal, notamment de son caractère saisonnier qui peut amplifier l’impact économique d’une fermeture survenant en haute saison.

En période de crise sanitaire majeure, comme lors de la pandémie de COVID-19, des dispositifs spécifiques d’indemnisation ont été mis en place. Le fonds de solidarité créé par l’ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 a ainsi permis d’indemniser partiellement les établissements thermaux contraints à la fermeture. Ces mécanismes exceptionnels ont complété, sans les remplacer, les voies d’indemnisation classiques fondées sur la responsabilité administrative.

Les contentieux relatifs à l’indemnisation des fermetures thermales pour motif sanitaire révèlent une tendance jurisprudentielle à la modération. Les juridictions administratives reconnaissent généralement le principe du droit à indemnisation mais appliquent des critères stricts pour évaluer le caractère anormal et spécial du préjudice. Cette rigueur s’explique par la nécessité de préserver les finances publiques tout en garantissant une juste réparation aux opérateurs économiques affectés par des décisions motivées par l’intérêt général sanitaire.

Mesures Préventives et Obligations des Exploitants Thermaux

La prévention des fermetures anticipées pour motif sanitaire repose largement sur le respect d’un corpus d’obligations légales et réglementaires par les exploitants thermaux. Ces établissements sont soumis à un cadre normatif particulièrement dense, reflétant leur double nature d’établissement de soins et d’établissement recevant du public. Au premier rang de ces obligations figure le respect des dispositions du Code de la santé publique, notamment ses articles R. 1322-1 et suivants relatifs aux eaux minérales naturelles utilisées à des fins thérapeutiques dans les établissements thermaux.

L’arrêté du 27 février 2007 relatif aux traitements de l’eau minérale naturelle utilisée à des fins thérapeutiques dans les établissements thermaux impose des contrôles réguliers de la qualité microbiologique et physico-chimique des eaux. Ces contrôles doivent être effectués selon un protocole précis et leur fréquence varie en fonction des risques identifiés. Les résultats doivent être consignés dans un carnet sanitaire tenu à la disposition des autorités de contrôle.

La légionellose constitue l’un des risques sanitaires majeurs dans les établissements thermaux, en raison de la température de l’eau et de la présence de nombreux équipements à risque (douches, bains bouillonnants, etc.). L’arrêté du 1er février 2010 relatif à la surveillance des légionelles dans les installations de production, de stockage et de distribution d’eau chaude sanitaire impose des mesures spécifiques de surveillance et de prévention. Le non-respect de ces dispositions peut directement conduire à une fermeture administrative.

Mise en œuvre d’un plan de maîtrise sanitaire

Pour prévenir efficacement les risques sanitaires, les établissements thermaux doivent élaborer et mettre en œuvre un plan de maîtrise sanitaire (PMS) comprenant :

Une analyse des dangers spécifiques à l’établissement
Des procédures de surveillance régulière des points critiques
Des protocoles d’intervention en cas de détection d’anomalies
Un plan de formation du personnel aux bonnes pratiques d’hygiène

Ce PMS doit être régulièrement mis à jour pour tenir compte des évolutions réglementaires et des retours d’expérience. La jurisprudence administrative considère que l’absence de PMS ou son insuffisance constitue un manquement grave pouvant justifier une fermeture administrative, même en l’absence de contamination avérée. Cette approche préventive a été confirmée par un arrêt du Conseil d’État du 27 juillet 2015 concernant un établissement de santé.

La formation du personnel représente un volet essentiel de la prévention sanitaire. Le Code du travail, dans ses articles R. 4141-1 et suivants, impose à l’employeur d’organiser une formation à la sécurité pour les salariés, incluant les aspects sanitaires. Dans les établissements thermaux, cette formation doit être particulièrement approfondie et régulièrement renouvelée, compte tenu des risques spécifiques liés à l’utilisation thérapeutique de l’eau.

L’autocontrôle constitue une obligation fondamentale pour les exploitants thermaux. Au-delà des contrôles officiels réalisés par les ARS, les établissements doivent mettre en place leur propre système de surveillance sanitaire. Cette démarche proactive est valorisée par les juridictions administratives qui tendent à considérer avec plus de clémence les exploitants ayant mis en œuvre des mesures d’autocontrôle sérieuses, même en cas de défaillance ponctuelle.

La mise aux normes des installations thermales représente un investissement considérable mais nécessaire pour prévenir les fermetures administratives. Les normes AFNOR, notamment la norme NF T90-421 relative au contrôle des eaux de piscines, fournissent un cadre technique précieux pour les exploitants. Bien que non obligatoires, ces normes constituent souvent la référence utilisée par les juges administratifs pour apprécier le caractère suffisant des mesures préventives mises en œuvre.

Stratégies de Réouverture et Transformation du Modèle Thermal

Face à une fermeture anticipée pour motif sanitaire, la réouverture d’un établissement thermal nécessite une stratégie juridique et opérationnelle rigoureuse. Cette phase critique doit être gérée avec une attention particulière aux aspects légaux qui conditionnent le retour à l’activité. La première étape consiste à identifier précisément les motifs administratifs ayant justifié la fermeture. Cette analyse minutieuse permet d’élaborer un plan d’action correctif ciblé répondant point par point aux manquements constatés par les autorités sanitaires.

La réouverture est généralement conditionnée par une visite de contrôle effectuée par l’ARS ou les services préfectoraux. Pour optimiser les chances de succès lors de cette inspection décisive, l’établissement doit constituer un dossier technique complet démontrant la résolution des problèmes sanitaires identifiés. Ce dossier peut inclure des résultats d’analyses microbiologiques, des rapports d’experts indépendants ou des certificats de conformité délivrés par des organismes agréés.

Sur le plan juridique, la négociation avec les autorités administratives joue un rôle déterminant. La pratique montre que l’adoption d’une démarche collaborative, plutôt que contentieuse, facilite généralement le processus de réouverture. Cette approche peut se traduire par la signature d’un protocole d’accord formalisant les engagements de l’exploitant en matière de surveillance sanitaire renforcée après la réouverture. Un tel document, bien que non prévu explicitement par les textes, peut constituer un élément rassurant pour l’administration.

Réinvention du modèle économique et sanitaire

Au-delà de la simple correction des non-conformités, une fermeture anticipée peut constituer une opportunité de transformation profonde du modèle thermal. Cette réinvention s’articule autour de plusieurs axes stratégiques :

L’adoption de technologies innovantes de traitement et de surveillance de l’eau
La mise en place d’un système qualité certifié de type ISO 9001 ou spécifique au secteur thermal
Le développement d’une communication transparente sur les mesures sanitaires
La diversification des activités pour réduire la dépendance économique aux cures conventionnées

La certification qualité représente un atout majeur dans la stratégie de réouverture. Bien que non obligatoire, l’obtention d’une certification reconnue comme Aquacert, spécifiquement adaptée aux établissements thermaux, constitue un signal fort adressé aux autorités sanitaires et aux curistes. La jurisprudence administrative tend à considérer favorablement les démarches de certification volontaire dans l’appréciation des garanties offertes par l’exploitant.

La dimension communicationnelle ne doit pas être négligée dans la stratégie de réouverture. Le droit à l’information des curistes, consacré par le Code de la consommation, impose une transparence sur les incidents sanitaires passés et les mesures correctives adoptées. Une communication maîtrisée, élaborée avec l’appui de juristes spécialisés, permet de rétablir la confiance sans exposer l’établissement à des risques juridiques supplémentaires liés à des aveux de responsabilité.

Les crises sanitaires récentes ont accéléré l’évolution du modèle thermal vers une approche plus intégrée de la gestion des risques. Cette tendance se traduit par l’émergence d’un droit thermal préventif, caractérisé par l’anticipation des risques plutôt que par la simple réaction aux incidents. Cette approche novatrice s’inspire des principes du droit de l’environnement, notamment du principe de précaution, pour développer une gouvernance sanitaire proactive dans les établissements thermaux.

La jurisprudence tend à valoriser cette approche préventive, comme l’illustre un arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon du 12 novembre 2019 qui a considéré qu’un établissement thermal ayant mis en œuvre un système d’alerte précoce avait satisfait à son obligation de moyens, malgré la survenance d’un incident sanitaire. Cette évolution jurisprudentielle témoigne de la transformation progressive du cadre juridique applicable au thermalisme, désormais orienté vers une logique d’anticipation et de gestion des risques plutôt que de simple sanction des manquements.

Défis Juridiques et Perspectives d’Évolution du Cadre Normatif

Le cadre juridique encadrant les fermetures anticipées d’établissements thermaux pour motif sanitaire se trouve aujourd’hui à la croisée des chemins, confronté à des défis majeurs qui appellent une évolution normative. L’un des enjeux principaux réside dans la recherche d’un équilibre optimal entre impératif sanitaire et viabilité économique du secteur thermal. Cette tension fondamentale s’est particulièrement manifestée durant la crise sanitaire du COVID-19, révélant les limites du cadre juridique actuel face à des situations inédites.

Le premier défi concerne l’harmonisation des pratiques administratives en matière de fermeture sanitaire. On observe actuellement d’importantes disparités territoriales dans l’application des textes par les différentes ARS, créant une forme d’insécurité juridique pour les exploitants thermaux. Cette situation a été soulignée par le rapport parlementaire du 15 septembre 2021 sur l’avenir du thermalisme, qui préconise l’élaboration d’un référentiel national précisant les critères objectifs justifiant une fermeture administrative.

La proportionnalité des mesures administratives constitue un autre enjeu majeur. La jurisprudence administrative tend à exiger une gradation des réponses en fonction de la gravité des risques sanitaires identifiés. L’arrêt du Conseil d’État du 3 décembre 2018 a ainsi rappelé que la fermeture totale ne doit intervenir qu’en dernier recours, lorsque des mesures moins contraignantes (fermeture partielle, suspension de certains soins) s’avèrent insuffisantes. Cette exigence de proportionnalité pourrait être davantage formalisée dans les textes réglementaires.

Innovations juridiques et réformes envisageables

Plusieurs pistes d’évolution du cadre normatif méritent d’être explorées :

La création d’un statut juridique spécifique pour les établissements thermaux, actuellement soumis à un enchevêtrement de régimes juridiques
L’instauration d’une procédure d’urgence permettant un contrôle juridictionnel accéléré des décisions de fermeture
Le développement d’un droit à l’accompagnement des établissements confrontés à des difficultés sanitaires
L’élaboration d’un régime d’indemnisation automatique pour les fermetures non fautives

La digitalisation des procédures de contrôle sanitaire représente une évolution prometteuse. L’utilisation de capteurs connectés permettant une surveillance en temps réel de la qualité de l’eau thermale soulève des questions juridiques inédites, notamment en termes de responsabilité en cas de défaillance technique. Le droit du numérique devra progressivement s’articuler avec le droit sanitaire pour encadrer ces nouvelles pratiques.

Au niveau européen, l’harmonisation des règles applicables aux établissements thermaux constitue un chantier majeur. La directive 2011/24/UE relative à l’application des droits des patients en matière de soins de santé transfrontaliers a posé les premiers jalons d’une approche commune, mais des disparités importantes subsistent entre les États membres. Le développement d’un corpus juridique européen spécifique au thermalisme pourrait contribuer à renforcer la sécurité juridique du secteur.

La question de la responsabilité partagée entre exploitants thermaux et autorités sanitaires mérite également d’être approfondie. Le modèle actuel, largement fondé sur une logique de contrôle-sanction, pourrait évoluer vers un paradigme plus collaboratif. Cette approche nouvelle s’inspirerait du droit négocié développé dans d’autres secteurs, comme celui de l’environnement, où les contrats de performance environnementale permettent de formaliser des engagements réciproques entre opérateurs économiques et puissance publique.

Enfin, la prise en compte des dimensions psychologiques et sociales des cures thermales dans l’appréciation de la nécessité des fermetures constitue un défi juridique substantiel. La jurisprudence commence timidement à intégrer ces aspects, reconnaissant que l’interruption brutale des cures peut engendrer des préjudices dépassant la simple dimension sanitaire. Cette évolution traduit une conception plus holistique de la santé, conforme à la définition promue par l’Organisation Mondiale de la Santé.

Ces défis et perspectives d’évolution dessinent les contours d’un droit thermal en mutation, appelé à concilier des impératifs parfois contradictoires : protection sanitaire, continuité des soins, viabilité économique et sécurité juridique. Cette transformation normative s’inscrit dans un mouvement plus large de redéfinition des rapports entre santé publique et liberté économique, dont les établissements thermaux constituent un laboratoire particulièrement révélateur.